Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione autonoma
della Sardegna, in persona del presidente della giunta regionale pro
tempore on. Mauro Pili, giusta deliberazione della giunta regionale
dell'8 gennaio 2002, rappresentata e difesa - in virtu' di procura a
margine del presente atto - dal prof. avv. Roberto Nania, presso il
cui studio e' elettivamente domiciliata in Roma, via Carlo Poma n. 2;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto della sentenza del Tribunale di Cagliari, sezione I civile,
n. 2598/01, pubblicata in data 3 dicembre 2001, sul ricorso numero
RG. 5511/01, che ha disposto "l'illegittimita' dell'atto in data 31
maggio 2001 con il quale il consiglio regionale della Sardegna ha
dichiarato la decadenza di Giovanni Paolo Nuvoli dalla carica di
consigliere regionale della Regione Sardegna" stabilendo "pertanto
che lo stesso Giovanni Paolo Nuvoli riveste tuttora la predetta
carica";
Con istanza di conseguente annullamento dell'atto impugnato,
previa sospensione dell'efficacia.
F a t t o
Mediante la delibera (illegittimamente) annullata dalla sentenza
di cui in epigrafe, il consiglio regionale della Sardegna, su
proposta della giunta per le elezioni - in ragione della sopravvenuta
incompatibilita' di un proprio componente risultato eletto alla
Camera dei deputati e della partecipazione di questi nella detta
qualita' alle attivita' deliberative della Camera di appartenenza -
ne stabiliva la decadenza da consigliere regionale.
A seguito del ricorso avverso la menzionata delibera proposto dal
consigliere decaduto, il Tribunale civile di Cagliari a mezzo della
sentenza impugnata con il presente atto - illegittimamente invadendo,
interferendo e/o menomando, come subito si vedra', le attribuzioni
costituzionalmente riservate al consiglio regionale - annullava la
delibera consiliare in oggetto, ripristinando il ricorrente nella
carica di consigliere.
D i r i t t o
1. - In primo luogo, si eccepisce la insussistenza del potere
giurisdizionale (quale che ne possa essere l'organo giudicante che se
ne arroghi l'esercizio) di conoscere ricorsi aventi ad oggetto la
materia delle incompatibilita' e delle relative decadenze dei
consiglieri regionali sardi, e segnatamente quelli che, come nella
specie, si attengano alla specifica fattispecie di incompatibilita'
concernente la contemporanea posizione di parlamentare ai sensi
dell'art. 17, comma 2 dello statuto della Regione Sardegna e
dell'art. 122, comma 2 della Costituzione.
Che si tratti di materia sottratta alla cognizione del potere
giurisdizionale dello Stato, siccome attribuita in via esclusiva al
consiglio nel quadro dell'ordinamento costituzionale della Regione
Sardegna, e' comprovato - ad avviso della ricorrente - sia
dall'assenza in tale ordinamento di una qualunque disposizione di
legge che riconosca, appunto, agli organi della giurisdizione la
cognizione di gravami in tale materia, sia dalla pluralita' delle
disposizioni regionali che al riguardo deferiscono ogni potere
cognitivo al consiglio regionale sardo.
Sotto il primo profilo, e' da rammentare che codesta Corte
costituzionale, con la sentenza n. 85/1988, ha escluso in termini
univoci che la normativa in tema di ineleggibilita' ed
incompatibilita' di cui alla legge n. 154/1981, riguardante i
consiglieri delle regioni ad autonomia ordinaria, fosse mai
applicabile all'ordinamento sardo (essendo all'uopo indispensabile,
in forza dello statuto, l'intervento di apposita legge statale, ed
oggi regionale a seguito della legge costituzionale n. 2/2001). Ne
deriva la conferma di quanto sopra dedotto, posto che egualmente
inapplicabile all'ordinamento sardo deve ritenersi l'art. 7, comma
sesto, della menzionata legge n. 154 (la' dove fosse ancora in
vigore, nonostante la intervenuta abrogazione di tale legge da parte
dell'articolo 274 della legge n. 267/2000), ossia la disposizione che
prevede il ricorso giurisdizionale al tribunale competente per
territorio contro le deliberazioni degli organi consiliari in punto
di ineleggibilita' e di incompatibilita'.
A fronte di cio' - passando ora al secondo degli elementi
probatori preannunciati - l'art. 82 della legge regionale n. 7/1979
statuisce puntualmente che "al consiglio regionale e' riservata la
convalida della elezione dei propri componenti. Esso pronuncia
giudizio definitivo sulle contestazioni, le proteste e, in generale,
su tutti i reclami"; per di piu', l'art. 17 del regolamento del
consiglio regionale sardo sancisce che "alla giunta delle elezioni
competono la verifica dei titoli di ammissione dei consiglieri e
l'esame delle cause di ineleggibilita' e di incompatibilita',
comprese quelle sopraggiunte nel corso della legislatura".
Attesa la stretta correlazione sussistente tra le disposizioni
appena menzionate e gli articoli 116, Cost., 17, comma 2, e 19,
statuto, nonche' attesa la prassi consuetudinaria del tutto uniforme
nel senso della intangibilita' delle decisioni consiliari in ordine
alla incompatibilita' tra la posizione di parlamentare e di
consigliere (cfr. a conferma, da ultimo, il caso del consigliere
Serra), ne viene comprovato che nell'ambito dell'ordinamento sardo si
e' affermata, ed e' operativa, una garanzia di grado autenticamente
costituzionale deducibile dalle citate disposizioni, a mente della
quale garanzia il carattere definitivo delle decisioni consiliari
preclude ogni ulteriore intervento giurisdizionale in merito.
Peraltro, gia' da tempo era stato messo efficacemente in luce in sede
dottrinale tale dato di caratterizzazione dell'ordinamento sardo, un
dato che rimane tuttora salvo ed impregiudicato, almeno con
riferimento alle decisioni assembleari in tema di decadenza per
incompatibilita' tra l'assolvimento del mandato parlamentare e di
quello consiliare (cfr. T. Martines, Il consiglio regionale, Milano,
1981, pagg. 24 e 26-27).
Ne' sarebbe opponibile a quanto svolto che nel caso della Regione
Sardegna (cosi' come delle regioni nel loro insieme, sia ad autonomia
ordinaria che ad autonomia speciale) farebbe difetto una disposizione
costituzionale altrettanto esplicita quanto quella contenuta
nell'art. 66, Cost., il cui tenore rende pacifica ed
incontrovertibile la regola fondamentale della insindacabilita' in
sede giudiziaria delle decisioni assunte dalle Camere del Parlamento
relativamente, oltre che ai titoli di ammissione dei suoi componenti,
alle cause sopraggiunte di ineleggibilita' e di incompatibilita'.
Ed invero, occorre considerare che comunque cio' non puo'
impedire il riconoscimento in capo al consiglio regionale di una
siffatta guarentigia costituzionale, quando essa scaturisca - com'e'
nella specie - in modo lineare ed automatico dal sistema, in virtu'
di una piena convergenza di fattori normativi e di tradizione
applicativa che ne testimoniano, appunto, la esistenza e la
operativita'.
D'altro canto, ne rappresenta riprova il fatto che non sarebbe
neppure sufficiente, allo scopo di affermare una pretesa sussistenza
di potere giurisdizionale in materia, richiamarsi - come tenta
inutilmente di argomentare la sentenza in questione - al principio
generale della tutela giurisdizionale dei diritti. E' risaputo,
infatti, che quando si tratti di fondare il potere giurisdizionale di
emettere sentenze costitutive, ossia sentenze che abbiano la forza di
modificare la preesistente situazione giuridica - come fa, nella
sostanza, la sentenza impugnata in violazione dell'art. 101, Cost.,
in relazione all'art. 2908, c.c., che ridonda in lesione delle
attribuzioni statutariamente riservate al consiglio - occorre che vi
sia una specifica disposizione di legge attributiva al giudice di
tale potere conformativo: ma di una simile attribuzione, come si e'
detto, non vi e' traccia nell'ordinamento sardo.
Sotto un diverso ma convergente profilo, si puo' altresi'
eccepire che il tribunale abbia leso le competenze costituzionali del
consiglio ricorrente - garantite dagli artt. 116, Cost., e 27, St. -
per aver proceduto, in definitiva, alla disapplicazione delle
disposizioni normative regionali regolanti la fattispecie (in primo
luogo, la legge regionale n. 71/1979), sostituendovi l'art. 7, comma
6, della legge n. 154/1981. Ed invero - come ha avuto modo di
precisare la Corte nella sentenza n. 285/1990 proprio in sede di
conflitto di attribuzione tra Stato e regione - non e' consentito
alle pronunzie giurisdizionali di disapplicare leggi regionali
neppure in caso di dubbio in ordine alla loro legittimita'
costituzionale, occorrendo all'uopo adire la Corte cui soltanto, e
senza eccezione alcuna, e' rimesso tale sindacato.
Senza voler qui dedurre impropriamente un error in iudicando a
carico della sentenza di cui trattasi, vi e' da ritenere che venga
integrata una fattispecie lesiva quale quella stigmatizzata dalla
Corte nella rammentata occasione, anche nell'ipotesi in cui, pur non
addivenendosi a perentorie dichiarazioni in ordine all'intendimento
disapplicativo, la sentenza assuma l'obiettivo significato non gia'
di mero errore sulle norme applicabili alla specie, ma di vero e
proprio disconoscimento della naturale cogenza delle disposizioni
regionali in vigore (cfr. sentenza, pag. 13, primo capoverso).
2. - A questa difesa e' noto, secondo quanto e' stato sopra
ricordato, lo schema, che talvolta sembra adottato nelle pronunzie
della Corte, del carattere pretesamente chiuso ed enumerato che
avrebbero le garanzie di cui dispongono in via costituzionale le
assemblee regionali.
A riguardo - ferme restando le argomentazioni di cui al punto
precedente, relative alla specifica ricostruzione dell'ordinamento
costituzionale sardo - occorre nondimeno avanzare un duplice ordine
di considerazioni.
La prima considerazione e' che non sembra che tale schema, a
parte ogni altra notazione critica, possa comunque escludere la
operativita' in favore delle assemblee regionali di una guarentigia
che - come quella di cui si parla, prescindendo dunque da altre
ipotesi di autodichia, e segnatamente da quella concernente i
rapporti con i dipendenti - costituisce un requisito minimo ed
indispensabile ai fini della tutela degli organi rappresentativi da
interferenze e condizionamenti esterni: e' indubitabile difatti che
il sindacato giurisdizionale in materia di incompatibilita' sarebbe
suscettibile di incidere in via diretta sulla composizione e sugli
stessi interna corporis dell'organo assembleare.
Detto in altre parole, nella tradizione costituzionale italiana
quello che si trae dall'art. 66 della Costituzione e' un principio di
natura istituzionale che, indipendentemente da apposite
codificazioni, e' destinato ad assistere gli organi che, come i
consigli regionali, siano qualificati dalla loro natura politico
rappresentativa e dalla titolarita' di funzione legislativa e di
indirizzo (dovendo restare ovviamente ininfluente, da questa
angolazione, il dato puramente quantitativo, ma non qualitativo,
della circoscritta efficacia territoriale dei relativi atti).
D'altro canto, la Corte ha gia' mostrato di voler dare l'adeguato
risalto al valore della tutela della autonomia e della indipendenza
degli organi rappresentativi regionali, muovendo proprio da un
criterio di parallelismo con la posizione del Parlamento e con i
principi costituzionali, scritti o non scritti, che sono preordinati
a presidiare detta posizione (cfr. tra le altre, sentenza n. 143 del
1968 in tema di sottrazione a riscontri esterni delle spese operate
per il funzionamento del consiglio regionale; sentenza n. 382 del
1998, in tema di insindacabilita' dei consiglieri regionali anche al
di la' degli atti tipici posti in essere; sentenza n. 392 deI 1999,
in tema di autonomia contabile del consiglio rispetto alla
giurisdizione della Corte dei conti, secondo il principio
consuetudinario operante in materia per le assemblee parlamentari).
Per di piu', e' da rimarcare che nel caso specifico della
incompatibilita' tra la carica di consigliere e di parlamentare, si
tratta di ipotesi che investe ad un tempo sia le Camere che le
Assemblee regionali: sicche' - sempre per quanto riguarda tale
fattispecie - sembra plausibile postulare che la materia richieda dal
punto di vista costituzionale un trattamento giuridico omogeneo
(ossia quello della insindacabilita' delle relative decisioni
assembleari) e che tale omogeneita' sia voluta dal sistema, anche in
considerazione delle possibili interferenze che nell'autonomia
decisionale delle stesse Camere potrebbero derivare dal sindacato
giurisdizionale sulle determinazioni regionali.
A cio' si aggiunge l'incidenza che non puo' non avere sul tema in
esame la riforma del Titolo V della Costituzione di cui alla legge
cost. n. 3 del 2001 (applicabile nei sensi di cui all'art. 10 della
legge medesima alle regioni a statuto speciale), assunta sia nella
sua ratio complessiva, officializzata mediante le nuove formulazioni
dell'art. 114 Cost., volta a rendere incontrovertibile la consistenza
autenticamente politica dell'autonomia regionale e della funzione
legislativa in cui essa si esprime in via prioritaria, sia negli
specifici aspetti in cui la stessa si manifesta (l'inversione del
criterio del riparto delle materie tra Stato e regioni, la caduta del
controllo preventivo sulle leggi regionali, nonche' l'esclusione di
una potenzialita' di condizionamento innominato da parte
dell'interesse nazionale, ecc.).
Si e' dunque in presenza di uno scenario costituzionale davanti
al quale non suonerebbero piu' persuasivi i fattori a suo tempo
addotti allo scopo di disconoscere talune prerogative a favore delle
Assemblee regionali (cfr. l'antica sentenza n. 66/1964): cio' almeno
con riguardo a quella fatta valere nel presente ricorso che - per
quanto spiaccia ripetersi - tocca proprio l'essenza del ruolo assolto
dagli organi rappresentativi regionali, naturalmente nella differenza
dei compiti rispettivamente giocati nel complessivo sistema delle
assemblee elettive in cui si articola il nostro attuale assetto
istituzionale.
Ne discende, pertanto, anche sotto tale aspetto la conferma della
attribuzione costituzionale in via esclusiva ai consigli della
guarentigia in tema di incompatibilita' racchiusa nell'art. 122
Cost., secondo l'interpretazione che e' resa ineludibile alla luce
del nuovo assetto costituzionale.
3. - Vi e' inoltre da eccepire - sia pure in via subordinata
rispetto ai motivi del ricorso sopra dedotti - una ulteriore lesione
delle attribuzioni regionali, con specifico riferimento all'autonomia
regolamentare del consiglio regionale della Sardegna quale risulta
codificata dall'art. 19 dello statuto.
Invero, e' da notare che il Tribunale di Cagliari, imponendo al
consiglio di osservare la procedura di decadenza di cui alla legge
n. 154 del 1981, ha leso le attribuzioni spettanti al medesimo
consiglio in campo organizzativo (in forza, appunto, del menzionato
art. 19 dello statuto, nonche' dei principi fondamentali che reggono
il funzionamento degli organi rappresentativi): attribuzioni che si
sono tradotte nella disciplina dettata sia dall'art. 17 del
regolamento consiliare sia dall'art. 15 del regolamento della giunta
delle elezioni (anch'esso approvato dal consiglio a maggioranza
assoluta dei componenti). Disposizioni queste ultime che sotto il
profilo procedimentale prevedono - diversamente da quanto prescritto
dal giudice - che nei casi di incompatibilita' o ineleggibilita'
riconosciuti alla unanimita' dalla giunta si possa prescindere dal
procedimento di contestazione, il che e' conseguentemente avvenuto
nel caso di specie.
Ulteriormente lesivo appare l'atto giudiziario impugnato per aver
negato che al consiglio regionale potesse competere un qualunque
potere delibativo in ordine alla ricorrenza di ipotesi di
incompatibilita' con la carica di parlamentare: e specificatamente
che detta ponderazione fosse suscettibile di apprezzare l'effettivo
esercizio da parte dell'interessato delle funzioni connesse alla
carica di parlamentare nonche' la inequivoca opzione effettuata in
tal guisa a favore dell'anzidetta carica (cfr. sentenza, pag. 11,
ultimo capoverso, seconda parte).
La regione, odierna ricorrente ritiene, difatti, che dalla regola
costituzionale e statutaria che fissa la incompatibilita' tra la
carica di consigliere e quella di parlamentare - unitamente agli
elementari principi che elevano a valore costituzionale l'esigenza di
funzionalita' dell'organo - derivi in capo al consiglio il potere di
esprimersi sulla decadenza del consigliere; ossia valutando, ove se
ne presenti il caso, il significato obiettivo - sempre e soltanto ai
fini della integrazione della ipotesi di decadenza di cui si parla -
dei suoi esteriori comportamenti istituzionali. A conferma di cio',
e' appena il caso di precisare che sarebbe riduttivo risolvere la
ratio del criterio costituzionale della incompatibilita'
nell'ampliamento, sul piano soggettivo, del diritto di elettorato
passivo (rispetto al diverso criterio della ineleggibilita); nella
specie infatti opera anche un'istanza di protezione della
funzionalita' dell'organo legislativo, posto il pregiudizio che a
tale interesse costituzionale arrecherebbe la permanenza in carica di
un consigliere che, a prescindere dalla ampiezza temporale della
anomalia, debba (e si trovi ad) adempiere simultaneamente
all'esercizio delle funzioni parlamentari.